20世紀90年代以來，我國的環(huán)境和資源保護立法步入了快速發(fā)展時期。從1993年至2002年的10年間，制定、修改并正式實施的環(huán)境與資源法律22部，其中由全國人大環(huán)資委負責(zé)起草的有7部，其中《大氣污染防治法》修改了兩次。從1998年修改《土地管理法》、《森林法》，到2000年修改《大氣污染防治法》，2002年通過《清潔生產(chǎn)促進法》和《環(huán)境影響評價法》，這些環(huán)境與資源保護立法行動，清晰地展示了我國環(huán)境與資源保護立法發(fā)展方向的重大變化：轉(zhuǎn)向環(huán)境與資源的可持續(xù)利用，并最終朝著構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展法律體系的方向邁進。
經(jīng)歷4年多的努力通過的《環(huán)境影響評價法》，是10年來我國環(huán)境立法最為重大的進展。這部法律力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從項目評價進入到戰(zhàn)略評價，標(biāo)志著我國環(huán)境與資源立法步入了一個新的階段。
一、歷史教訓(xùn)值得汲取
我國是最早實施環(huán)境影響評價制度的發(fā)展中國家之一。在上個世紀的70年代中期，環(huán)境影響評價的概念開始引入中國。1979年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，首次把建設(shè)項目的環(huán)境影響評價作為法律制度確定下來。經(jīng)過20多年實踐，有關(guān)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價法規(guī)逐步配套，建立了由法律、專門法規(guī)和部門規(guī)章所組成的建設(shè)項目環(huán)境影響評價法規(guī)體系，在防治建設(shè)項目污染和推進產(chǎn)業(yè)的合理布局與優(yōu)化選址，加快污染治理設(shè)施的建設(shè)等方面，都發(fā)揮了積極作用，成為在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面最富成效的措施。
但是，國內(nèi)外環(huán)發(fā)歷史經(jīng)驗證明，同建設(shè)項目相比，政府一些政策和規(guī)劃對環(huán)境的影響范圍更廣，歷時更久，而且影響發(fā)生之后更難處置。從20世紀以來，不論哪種體制的國家，政府的職能都有了很大的擴張，政府的影響幾乎無處不在，政府行為的環(huán)境影響也就成為令人關(guān)注的問題。在各種利益集團的驅(qū)動下，不少國家的政府制定了一些產(chǎn)生了嚴重不良環(huán)境影響的政策和規(guī)劃。如美國政府曾撥付了大量的金錢補貼砍伐森林，而且這種政策實施了很長時間，招致輿論界的嚴厲批評；在西部開發(fā)初期，由于缺乏規(guī)劃和指導(dǎo)，農(nóng)民大量涌入，曾對生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的破壞。前蘇聯(lián)政府實施了大量補貼重工業(yè)發(fā)展的政策，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟的畸形發(fā)展，而且造成了嚴重的環(huán)境污染。從1954年開始，為了實施其雄心勃勃的開發(fā)中亞地區(qū)的規(guī)劃，在土庫曼卡拉庫姆沙漠中修建卡拉庫姆運河，全長1400公里，計劃每年可從阿姆河調(diào)水到西部灌溉350萬公頃的荒漠草場和100萬公頃的新農(nóng)墾區(qū)，并改善700萬公頃草場的供水條件，使運河沿線地區(qū)成為土庫曼斯坦一個以棉花為主的農(nóng)業(yè)基地。但這樣大規(guī)模地開發(fā)規(guī)劃，不做科學(xué)論證和環(huán)境影響研究就動工了。結(jié)果，由于從阿姆河引水過多，并過量開采地下水，使阿姆河下游的水位急劇下降，湖面發(fā)生明顯變化，咸海比原來的海岸線后退了10～20公里。咸海水面縮小以后，周圍地區(qū)的地下水位也隨之降低。水源減少的結(jié)果，使咸海周圍地區(qū)形成干枯地帶，在風(fēng)力作用下，形成嚴重的黑風(fēng)暴，荒漠化迅速發(fā)展；與此同時，由于湖水干涸，湖底鹽堿裸露，“白風(fēng)暴”（含鹽的風(fēng)暴）接踵而來，導(dǎo)致了空前的生態(tài)災(zāi)難，這項宏偉計劃不得不以失敗而告終。
一些國際援助行動計劃也產(chǎn)生過相類似的情況。如20世紀60年代非洲撒哈拉地區(qū)持續(xù)干旱，食物嚴重短缺，餓殍遍野。由聯(lián)合國組織實施了解決人畜飲水的防沙治沙國際行動計劃。在近20年的時間內(nèi)，國際組織共資助6.25億美元，鉆出大量深水井。以這些水井為中心，建立固定的生活區(qū)，由游牧轉(zhuǎn)為定居。雖然牲畜數(shù)量增加了，但畜產(chǎn)品產(chǎn)量降低了，綠色植被喪失了。結(jié)果，開發(fā)利用不到5年的時間，導(dǎo)致以水井為中心的沙化圈，生態(tài)環(huán)境急劇惡化了。因此，國際組織于1987年中止了該計劃。
我國這方面的失誤也有很多，教訓(xùn)深刻。
50年代的大躍進、大煉鋼鐵、毀林毀草開墾、圍湖造田等等一系列錯誤政策，導(dǎo)致了大面積災(zāi)難性的生態(tài)和經(jīng)濟后果。三江平原經(jīng)歷了1956年～1958年10萬轉(zhuǎn)業(yè)部隊官兵進軍北大荒，1969年～1973年45萬城市知青加入生產(chǎn)建設(shè)兵團墾荒浪潮，進行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)。由于開發(fā)規(guī)劃缺乏科學(xué)論證，盲目追求經(jīng)濟效益，濫肆開發(fā)，三江平原農(nóng)業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一系列不良影響，出現(xiàn)了自然資源減少，生態(tài)失衡，河流徑流減少、地下水位下降、森林覆蓋率降低、降雨量減少、土壤鹽漬化、沙化、水土流失加重等一系列環(huán)境問題。人口、資源與環(huán)境的矛盾日益顯現(xiàn)。
這種政策上的失誤導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題，也不僅是在早期出現(xiàn)的現(xiàn)象，20世紀80～90年代還在發(fā)生。20世紀80年代中期提出的“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體、個人一起上”的政策，曾大大助長了全國各地亂采濫挖礦產(chǎn)資源之風(fēng)，造成了嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞，迫使國家在幾年后就不得不采取嚴厲的措施，關(guān)閉這類小礦。20世紀80年代在國家政策的支持下，造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等行業(yè)得到了快速發(fā)展，這種發(fā)展帶來了十分嚴重的環(huán)境污染后果，國家也不得不采取糾正措施。國務(wù)院1996年8月作出限期取締嚴重污染環(huán)境的企業(yè)的決定。到1997年底，全國共取締、關(guān)停了造紙等嚴重污染環(huán)境的“小企業(yè)”6.5萬多家，取得了良好的環(huán)境效益，使全國污染物排放總量明顯下降。在“九五”期間又關(guān)閉這類企業(yè)8.5萬多家。然而，取締這些企業(yè)，國家、地方和個體投資者都承受了巨大損失。僅是中國農(nóng)業(yè)銀行因這項行動而無法回收的貸款本息就達50多億元。
對水源開發(fā)利用不當(dāng)，造成的生態(tài)破壞更加突出。新疆塔里木河流域由于攔水筑壩，使下游來水減少80％以上，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。塔里木河流域曾分布世界上最大的天然原始胡楊林，由于缺水，一片片的衰敗枯萎死亡。據(jù)統(tǒng)計，中下游胡楊林面積已由20世紀50年代的580萬公頃銳減至152萬公頃，沙化面積從66％上升到80％以上，干旱、大風(fēng)、沙塵暴逐年增多，無霜期縮短，自然災(zāi)害顯著上升。內(nèi)蒙古境內(nèi)黑河流域上游的開發(fā)利用規(guī)劃，也是由于只看到局部利益，忽視整體利益，造成了下游大范圍生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。額濟納旗的東西居延�？偯娣e300平方公里，曾是中國西北邊疆一道天然的綠色屏障，林草豐茂，是“風(fēng)吹草低見牛羊”的一片富庶之地。但是，從20世紀60年代初開始，上游建壩攔水，居延海來水大幅度減少，西居延海首先干涸，到20世紀90年代東居延海也徹底干涸，額濟納綠洲面積從6440平方公里銳減到3200平方公里，戈壁沙漠增加了460多平方公里，1700多萬畝的梭梭林僅剩下300萬畝的殘林，胡楊林也以每年1.2萬畝的速度消亡。由于荒漠草場植被大面積的減少，使過去30年才發(fā)生一次的沙塵暴，在2000年春天竟然出現(xiàn)了19次之多，成為影響我國北方的一個沙塵策源地。由于荒漠化的發(fā)展，很多地方失去了生存條件，出現(xiàn)了大批生態(tài)難民。好在塔里木河流域和黑河流域正在采取措施開閘放水，情況開始有所好轉(zhuǎn)。
國際和國內(nèi)的經(jīng)驗教訓(xùn)反復(fù)證明，為了防止在經(jīng)濟發(fā)展中造成重大生態(tài)環(huán)境損失和破壞，對有關(guān)政策和規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，實行“先評價后建設(shè)”是十分重要的。因此，九屆全國人大立法計劃把《環(huán)境影響評價法》列了進去。
二、立法過程就是統(tǒng)一認識的過程
《環(huán)境影響評價法》從1998年開始，到2002年10月被通過，前后經(jīng)歷了4年多時間。在這4年中，經(jīng)過了反復(fù)討論、辯論和論證，有些辯論還是很尖銳的。
一是“超前”說。稱環(huán)境影響評價是西方發(fā)達國家的法律，中國是個發(fā)展中國家，現(xiàn)在制定這種法律“超前了”。這種看法在征求各方面意見和在人大常委會的審議中都遇到過。法律要有前瞻性。但是，一般說來，法律是現(xiàn)實社會的一種需要，如果現(xiàn)實社會并不需要，一味“超前”立法，自然是不妥的。究竟是不是“超前”，還是讓我們看看中國的現(xiàn)實到底需不需要這部法律吧。大家知道，我們在現(xiàn)代化建設(shè)中，出現(xiàn)了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，影響了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經(jīng)濟的重大政策和規(guī)劃決策時不考慮環(huán)境影響所致。實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保障國民經(jīng)濟健康運行，迫切要求制定這種法律，不是為時過早，而是恰得其時。國務(wù)院2001年批復(fù)的國家環(huán)境保護“十五”計劃中，明確要求“探索開展對重大經(jīng)濟和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟和流域開發(fā)計劃的環(huán)境影響評價，使綜合決策作到規(guī)范化、制度化。”這是要求制定環(huán)境影響評價法律的最新依據(jù)。
二是“沒有實踐基礎(chǔ)，目前制定這部法律時機不成熟”。對此，我們調(diào)研的結(jié)果是，世界上已經(jīng)有許多國家制定了這種法律或者在相關(guān)法律中作了這方面的規(guī)定。其中美國、加拿大、澳大利亞、英國和荷蘭等國家已經(jīng)有了比較長的開展戰(zhàn)略環(huán)境評價的歷史，實施結(jié)果都是很好的。國內(nèi)在戰(zhàn)略環(huán)評方面也有試點經(jīng)驗。1993年國家環(huán)保局在《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目環(huán)境保護管理工作的幾點意見》中，提出了區(qū)域環(huán)境影響評價的基本原則和管理程序。1998年國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中也規(guī)定：在“流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域性開發(fā)，編制建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價。”依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，一些大型工業(yè)企業(yè)，如包頭鋼鐵公司、太原鋼鐵公司、馬鞍山鋼鐵公司、金山石化公司等企業(yè)，結(jié)合“八五”、“九五”發(fā)展規(guī)劃，進行了5年規(guī)劃的環(huán)境影響評價，這些環(huán)評雖然不屬于本法的調(diào)整對象，但在性質(zhì)和方法上與本法規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評是相似的，可供借鑒。在資源和流域開發(fā)方面，也開展了類似的戰(zhàn)略環(huán)評工作。在實施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略中，國家對“西氣東輸”、“西電東送”和“青藏鐵路”等重大規(guī)劃，也組織進行了環(huán)境影響評價。這些情況表明，在規(guī)劃的環(huán)境影響評價上，我國也有了一定的實踐基礎(chǔ)，制定有關(guān)法律是可行的。至于說到實踐經(jīng)驗的多少，不能成為制定或者不制定法律的主要依據(jù)，社會需要是最基本的依據(jù)。不斷實踐、不斷總結(jié)和不斷修改充實，是法律由不完善到比較完善，由不夠成熟到比較成熟的必然過程，我國很多法律都經(jīng)歷了這種發(fā)展過程。
三是哪些規(guī)劃需納入環(huán)境影響評價的范圍？有許多部門認為他們所編制的規(guī)劃，已經(jīng)考慮到了環(huán)境影響，甚至有專門的環(huán)保篇章，并規(guī)定了相應(yīng)措施，沒有必要再進行環(huán)境影響評價。但是，在我們經(jīng)濟建設(shè)實踐中，卻常常出現(xiàn)由于規(guī)劃不當(dāng)而造成的生態(tài)環(huán)境問題。城市規(guī)劃中比較早地注意到了環(huán)境問題，單列了“環(huán)境保護篇章”。但是，我們看到的環(huán)境保護篇章，多是規(guī)定了一些諸如污水處理、垃圾處置和綠化等方面的內(nèi)容，而對于城市規(guī)模和發(fā)展方向，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、清潔生產(chǎn)、能源的清潔使用、城市發(fā)展與周圍的生態(tài)結(jié)合等等，卻很少顧及。在國土整治規(guī)劃中，對有些生態(tài)問題也往往有所忽視，比如，沒有明確保護濕地的政策措施，致使許多濕地被開墾成了耕地，使一些地方的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不良影響。在水利規(guī)劃方面問題也不少，上面我已經(jīng)列舉了一些，這里就不多說了。對國民經(jīng)濟各類規(guī)劃進行環(huán)評，從源頭把住環(huán)境問題，這個立法思路得到全國人大常委會的認可。因此，環(huán)評法對國民經(jīng)濟有關(guān)規(guī)劃，作出必須進行環(huán)境影響評價的規(guī)定。
四是認為對政策進行環(huán)境影響評價條件不成熟。在征求意見中，許多地方贊成將政策評價列入法律，他們認為政策上的隨意性，是造成生態(tài)環(huán)境問題的重要原因，不從這個源頭上把關(guān)，環(huán)境問題就很難得到控制。但是，國務(wù)院有關(guān)部門認為政策牽涉的范圍過廣，不確定性大，政策制定也沒有明確程序，如果作出法律規(guī)定，很難操作和實行。
經(jīng)過反復(fù)討論，我們接受了分兩步走的建議，即先把對規(guī)劃的環(huán)境影響評價納入法律，政策評價暫緩一步，但可選一些地方進行試點，積累經(jīng)驗，待條件成熟時，再補充進去。況且，國家的許多重大發(fā)展政策都是通過規(guī)劃來實施的，把住了規(guī)劃的環(huán)評環(huán)節(jié)，在很大程度上也就控制住了政策對環(huán)境的不良影響。
三、環(huán)境問題要從源頭抓起
在環(huán)評法中，把土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等一系列規(guī)劃納入了環(huán)境影響評價范圍，并相應(yīng)規(guī)定了必要的程序和法律責(zé)任�？梢哉f，國民經(jīng)濟的主要規(guī)劃都包括進去了。如果這個法律能得到切實的實施，我們就可以從根本上控制生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，把環(huán)境問題堵截在行動之前，從而使實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有了可靠的保障。
我們說環(huán)評法是一項重大戰(zhàn)略措施，是因為從一項事業(yè)的全局上，從發(fā)展的源頭上注意了環(huán)境影響，采取了防治的政策或技術(shù)措施。這樣，就可以做到不留或很少留生態(tài)環(huán)境方面的后患。舉例來說，能源的開發(fā)利用是決定大氣環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。如果國家和各地方政府在制定城鎮(zhèn)有關(guān)能源規(guī)劃時，充分考慮環(huán)境影響，按照保護環(huán)境的要求，正確確定能源結(jié)構(gòu)及其利用方式，我國城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善就有了基本保障。比如，積極開辟天然氣等清潔能源的供應(yīng)來源，同時，大力推行“以電代煤”和煤炭的清潔使用等等。如果有了這樣的規(guī)劃，并且分步實施，我國城鎮(zhèn)大氣質(zhì)量的改善就指日可待了。
在控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量方面，工業(yè)規(guī)劃具有重要作用。我國已頒布了《清潔生產(chǎn)促進法》，各類工業(yè)活動都必須遵照該法的規(guī)定。清潔生產(chǎn)是工業(yè)發(fā)展的必由之路，是工業(yè)新文明的基本標(biāo)志。實現(xiàn)清潔生產(chǎn)要做多方面的努力。但是，我認為以下幾點是重要的：一是正確選擇工業(yè)結(jié)構(gòu)，對于沿海許多地區(qū)來說，環(huán)境容量已經(jīng)很有限，工業(yè)發(fā)展就要選擇無污染或輕污染的產(chǎn)品；對于缺水地區(qū)來講，就要避免高耗水工業(yè)產(chǎn)品；二是工業(yè)技術(shù)的選擇，要選擇原料和能源消耗低、污染物排放少的工業(yè)技術(shù)，不要再選擇那些過時的落后的走向被淘汰的工業(yè)技術(shù)了；三是在建設(shè)的同時，就建設(shè)防治環(huán)境污染配套設(shè)施，排放物達到國家標(biāo)準(zhǔn)，并對工業(yè)廢棄物進行綜合利用；四是組建工業(yè)生態(tài)園區(qū)，將工業(yè)園內(nèi)各企業(yè)的工業(yè)廢物和有害排放物作為資源在企業(yè)間循環(huán)利用，變廢為寶，化害為利；五是工業(yè)合理布局，對城市市區(qū)特別是居民區(qū)不構(gòu)成危害。同時，要避免對飲用水源的污染和對風(fēng)景名勝點的不良影響�？傊鍧嵣a(chǎn)不僅要求工業(yè)產(chǎn)品符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)過程也要無礙職工健康和周邊環(huán)境。如果通過環(huán)境影響評價，切實把清潔生產(chǎn)的要求納入了各種工業(yè)規(guī)劃和建設(shè)項目設(shè)計，我國工業(yè)生產(chǎn)將進入到一個嶄新的時期。
大家都很憂慮我國土地荒漠化的發(fā)展，這確實是一個特別值得關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問題。防治土地荒漠化的發(fā)展，重要環(huán)節(jié)在于保護草原。因此，草原發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價具有重要意義。要改變草原生態(tài)的嚴重退化，重要的是切實貫徹執(zhí)行《草原法》、《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相關(guān)法律，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。我認為重點要抓好以下工作：一是嚴禁開墾草原，對已開墾的要退耕還林、還草；二是以草定畜，切實改變超載放牧問題；三是對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，實行禁牧、休牧制度；四是保護生物多樣性，建立珍稀瀕危動植物保護區(qū)；五是合理開發(fā)利用水源。我想，如果做到了這些要求，草原嚴重退化的狀況會逐步得到遏制，林草豐茂的新局面就會實現(xiàn)。
《環(huán)評法》所涉及的規(guī)劃范圍是很廣泛的，我只列舉了幾項規(guī)劃，是想說明，只要從規(guī)劃的源頭上采取防治措施，許多生態(tài)環(huán)境問題是可以防止的，即使出現(xiàn)一些問題，也可以把問題減少到最低限度。
四、綜合決策，共同把關(guān)
從產(chǎn)業(yè)革命開始，人們就在尋求防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施，經(jīng)幾百年的探索努力，措施辦法千千萬萬，但總是邊治理邊污染，老問題解決了新問題又出來了。有沒有一種辦法，從產(chǎn)生環(huán)境問題的源頭上采取防治措施，不讓環(huán)境問題產(chǎn)生，或者，即使產(chǎn)生，也可以采取治理措施，把問題減少到一個最小限度呢？這樣一種近乎理想狀態(tài)的措施，真的就出現(xiàn)了，這就是“戰(zhàn)略環(huán)評”制度。西方一些工業(yè)發(fā)達國家，把環(huán)境管理參與到國家有關(guān)的綜合決策程序中去，從一項事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃開始，就注意環(huán)境影響，采取防治措施，這樣，就避免了全局性、大范圍環(huán)境問題的產(chǎn)生，證明是非常有效的措施。我國在30年的環(huán)境管理實踐中，深深地感受到參與綜合決策的重要性，但總沒有找到一種契機。現(xiàn)在頒布了《環(huán)境影響評價法》，明確規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門、有關(guān)單位和公眾參與綜合決策的權(quán)利和程序，形成了政府組織審批，環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門對規(guī)劃影響負責(zé)，公眾廣泛參與的新機制，新格局。這是我國環(huán)境管理的新發(fā)展，意義重大。
法律規(guī)定，有關(guān)部門對編制的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃形成初步方案至上報前，組織進行環(huán)境影響評價，并向?qū)徟?guī)劃的機關(guān)提出環(huán)境影響報告書。環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)包括三項主要內(nèi)容：一是實施該規(guī)劃對環(huán)境可能造成的影響的分析、預(yù)測和評估：二是預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；三是環(huán)境影響評價的結(jié)論。法律還規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級以上人民政府在審批專項規(guī)劃草案、作出決策前，應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家進行審查，并提出書面審查意見。對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，編制機關(guān)還應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時提出改進措施。
應(yīng)當(dāng)指出的是，環(huán)境影響評價的審查，不僅是環(huán)境管理行政主管部門的一項重要職責(zé)，而且有關(guān)部門也要積極參與，并負責(zé)對規(guī)劃實施后的跟蹤評價。如果弄虛作假，造成失實的，要追究法律責(zé)任。這些規(guī)定就是讓有關(guān)部門從編制規(guī)劃起直到規(guī)劃實施后，都要對自己的行為負責(zé)，把環(huán)境保護作為發(fā)展事業(yè)的組成部分，作為自己管理工作的一部分，而不是作為應(yīng)付環(huán)境監(jiān)督管理部門的事情。這種規(guī)定是有其積極意義的。
法律對公眾參與環(huán)境影響評價也作了明確的規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見”。“編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并應(yīng)當(dāng)在報送審查的環(huán)境影響報告書中附其對意見采納或者不采納的說明”。在對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價中，也作了相同的規(guī)定。這些規(guī)定，都對公眾和專家參與規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位作出了明確規(guī)定。使公眾的意見成為環(huán)境影響報告書不可缺少的組成部分。這些規(guī)定，是在以往的環(huán)保法律中所沒有的。說明國家非常重視維護公民的環(huán)境權(quán)益，重視公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督。
現(xiàn)在出臺的《環(huán)境影響評價法》仍然不夠完善，如政策的環(huán)評、決策者的法律責(zé)任等問題，沒有作出規(guī)定。這只能通過實踐，不斷修改和補充，使之完善起來。
實施環(huán)評法是一項非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。它要求改變政府?dāng)M定規(guī)劃的常規(guī)方式和程序，確立起更加公開和民主的決策方式和程序，要求逐步形成和發(fā)展一套不同于建設(shè)項目環(huán)境影響評價的方法和新技術(shù)，以便有能力對規(guī)劃實施后所帶來的大空間范圍、大時間尺度、多種行為交叉和累積的環(huán)境影響做出令人信服的評價，推動各項事業(yè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展。 |
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