環(huán)境經濟政策具有長效性和可選擇性的特點。在讓江河湖泊休養(yǎng)生息中，環(huán)境經濟政策的這兩個特點都起到非常重要的作用。因為休養(yǎng)生息正是具有兩個特點:一是長期性，其目標是要經過20年或更長一段時間的努力，這就十分需要具有長效性特點的環(huán)境經濟政策來發(fā)揮作用。二是休養(yǎng)生息是一個復雜的利益調整過程，需要具有彈性選擇邊界的環(huán)境經濟政策來緩沖矛盾。
休養(yǎng)生息的主要對策是嚴格環(huán)境準入、淘汰落后產能、全面防治污染、強化綜合手段和鼓勵公眾參與。這些對策不僅在需要休養(yǎng)生息的地方適用，在其他地方也適用，但在需休養(yǎng)生息的地方，這些對策的強度要大于其他地方。
休養(yǎng)生息是人類生存的智慧
保證所有人口都在生態(tài)的可持續(xù)性中獲得生存，不能以一時一地的利益得失來評價
“這是一個最好的時代，這是一個最壞的時代；這是一個光明的時代，這是一個黑暗的時代。”狄更斯在《雙城記》中開篇說的這段文字，用來形容當前我國江河湖泊的狀況，是比較貼切的。說這是最好的和光明的時代，是因為我國江河湖泊得到了很高的開發(fā)利用，為人類福祉做出了巨大的貢獻；說這是最壞的和黑暗的時代，是說這些江河湖泊承載了過多的人類活動，環(huán)境狀況日益惡化。成也經濟，敗也經濟，人們面對當前的江河湖泊，愛恨交織，難以取舍。怎樣保留江河湖泊帶給我們的巨大經濟利益而又消除環(huán)境惡化產生的嚴重后果？周生賢局長提出“讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息”，是解開這個矛盾的一個重要對策。
讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息，就是減輕人類活動對江河湖泊的壓力，用恢復和養(yǎng)護的方式使之持續(xù)地為經濟發(fā)展和人類福利提供服務。休養(yǎng)生息是人們調整已經過于緊張的人與自然關系的總體方針和長期策略，它不反對人類利用自然環(huán)境的有用功能，十分強調自然環(huán)境可以而且應該為改善民生、發(fā)展經濟提供生態(tài)服務(例如利用環(huán)境的凈化能力)，但休養(yǎng)生息更加強調人類應該改進利用自然環(huán)境的方式，把人類活動的強度限制在環(huán)境的承載能力之內，正像周生賢局長所說的“讓江河湖泊休養(yǎng)生息，既是綜合治理水環(huán)境的過程，也是經濟社會健康發(fā)展的過程。”
休養(yǎng)生息是我國人民在長期的生產和生活中采用的一種利用和養(yǎng)護自然的方式，是一種行之有效的生存智慧，例如農業(yè)生產中的休耕、輪耕方式，北方少數民族的游牧方式，漁業(yè)生產中的休漁期等，如果從更長的時間跨度來觀察，我國采取的計劃生育政策，也是一種休養(yǎng)生息方式，它是為了讓整個國土免受過大的人口壓力。從這些實踐來看，休養(yǎng)生息都要求放棄短期或局部利益而獲得長期和整體的利益，從而保證所有人口都在生態(tài)的可持續(xù)性中獲得生存。因此，休養(yǎng)生息是不能以一時一地的利益得失來評價的。
休養(yǎng)生息的政策內涵
休養(yǎng)生息是一個完整而龐大的工程，必須有一個較為適用的政策系統(tǒng)給予全面支撐
目前，對讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息的必要性，大家已經取得了高度共識，都認為我國很大一部分水環(huán)境已“體弱多病”、岌岌可危，實行休養(yǎng)生息刻不容緩。
“讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息”有其特定的含義，它主要是指對于那些已經出現了巨大的環(huán)境負荷、污染現象十分嚴重、已經出現或明顯存在環(huán)境事故(事件)風險的江河湖泊，采取特殊的更加嚴厲的控制污染對策，爭取在某一特定時間使之恢復和維持在一個比較好或可接受的環(huán)境狀況水平�？梢�，休養(yǎng)生息不是針對全國所有江河湖泊而言的，而是針對已經出現了嚴重問題的區(qū)域或流域而言的。
這個特點給我們提出了很多新問題。例如，今后10年，凡是向國家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機污染物的項目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項目，一律停批。那么，這些排放重金屬和難降解有機污染物的項目在未來10年都只能部署在其他未被國家確定為需休養(yǎng)生息的江河湖泊所在地區(qū)，這會不會導致這些地區(qū)的江河湖泊的環(huán)境狀況比沒有在別的區(qū)域實行休養(yǎng)生息政策時加快下降呢？如何防止這種情況出現？又例如，怎樣使已經提出的休養(yǎng)生息對策得到落實？或者說，誰來采取行動實現休養(yǎng)生息？休養(yǎng)生息都是地方的責任嗎？如果責任人沒有完成應做的工作任務，應該承擔怎樣的處罰后果？誰來承擔休養(yǎng)生息所需付出的成本？由于實行休養(yǎng)生息而出現的就業(yè)、收入等問題怎樣應對……這些問題都會在開始實行休養(yǎng)生息對策時自然地提到人們面前。如果我們沒有全面的籌劃，那么實施休養(yǎng)生息對策時就可能因出現連帶問題而遲滯不前，或打了折扣。
這些問題說明，休養(yǎng)生息是一個完整和龐大的工程，并非采取個別措施可以見效，必須有一個較為適用的政策系統(tǒng)給予全面的支撐。
讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息，顯然不是一個“人人受益，無人受損”的“帕累托改進”過程，相反是一個觸及到廣泛的利益沖突和利益調整的博弈過程。例如，要在國家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊，限期淘汰或關閉生產能力達不到一定規(guī)模的草漿和化學制漿生產裝置，以及黃板紙、廢紙造紙、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生產企業(yè)；有條件的地區(qū)要進一步采取嚴于國家標準的產業(yè)政策，提高水污染物排放標準，并加快實施；各地要制訂淘汰落后產能分地區(qū)、分年度工作方案并認真實施等。顯然，這些淘汰或關閉等行動，都觸及到直接的利益重組�？赡苋巳硕颊J為應該讓江河湖泊休養(yǎng)生息，但具體到自己要為此而付出利益損失時，又可能抵觸。因此，讓江河湖泊休養(yǎng)生息絕不是一件簡單的事，必須通過制訂和實施必要的政策，才能完成利益調整的過程。
在制訂和實施休養(yǎng)生息政策時，首先面對的問題是“誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息？”過去我們在江河湖海的環(huán)境整治中，也提出過大量的任務，包括要調整結構、淘汰落后、嚴格執(zhí)法、建設工程、加強能力等。但很多方面缺乏明確的主體規(guī)定，沒有相應的具體政策把這些任務落實到相關主體上去，也沒有必要的政策把采取這些行動所需付出的成本合理地分配到相關的承擔者身上去(其實這是非常重要的政策目的)。這樣，環(huán)境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，終致未能收獲應有的成效。
誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息？人們首先想到的往往是地方政府，認為江河湖泊沿邊的地方政府應該積極調整經濟結構，嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，制訂各種具體辦法約束當地企業(yè)的排污行為等。顯然，這是很對的，但江河湖泊的休養(yǎng)生息在很多時候大大超出地方政府所能行動的范圍，涉及廣泛的主體。
江河湖泊的特點之一是跨行政區(qū)域，眾多地方主體分享其環(huán)境效益和經濟效益，這就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管轄其鄰近的地界，這就使該地方政府產生了對策思考。任何一個地方政府都只會在別的地方同時采取行動時才會行動，否則就會
承擔凈的損失(例如如果只有無錫市治理污染而太湖周邊其他地方不治理，那么無錫的治理投資就會陷入無效而成為凈損失)。而促使大家共同行動是更高級別政府的工作，這就超出了當地直接相關的地方政府可以操作的范圍(例如治理太湖污染就不僅是無錫市這一級別的政府所能完成的)�？梢钥吹�，對于誰讓江河湖泊休養(yǎng)生息的問題，并不能簡單地認為是一個地方性問題。
更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周邊并直接利用之的人群對于江河湖泊的休養(yǎng)生息具有直接的責任外，那些遠在江河湖泊千里之外的人們，難道就與江河湖泊休養(yǎng)生息毫無關系嗎？顯然不是。人們所消費的各種產品中，可能都包含著某江河湖泊污染和退化所換得的價值。正是因為江河湖泊的環(huán)境價值被低估，環(huán)境被低價甚至無價所使用，才導致江河湖泊的嚴重污染，也才使我們都得到了產品廉價的好處。所以我們每個在市場中消費的人(包括全世界使用了“中國制造”商品的人)，其實都應該對江河湖泊的休養(yǎng)生息擔負責任。這個擔責的行動不能自動實現，必須通過適當的政策(特別是環(huán)境經濟政策)把休養(yǎng)生息的成本分配到消費者頭上來。
總之，一個問題如果長時間大范圍地存在，那么它不應被看作是當事人管理不善的問題，而應看作是一個政策性問題。以此觀之，我國江河湖泊水污染和生態(tài)退化問題發(fā)生的范圍廣、時間長、程度深，就不能簡單地歸結為地方政府未能嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，而應認為是水資源利用和保護政策存在重大缺陷。欲讓江河湖泊休養(yǎng)生息，不可不對這些政策缺陷進行深刻的解析，否則休養(yǎng)生息可能陷入新的治理失效。
環(huán)境經濟政策的特性和作用
環(huán)境經濟政策的長效性與可選擇性特點與休養(yǎng)生息的長期性及利益調整相吻合
對江河湖泊實行休養(yǎng)生息，就要把與之有關的行動主體列出來，分別明確其工作。例如要明確中央政府部門應做什么，地方政府應做什么，企業(yè)、媒體、公眾應做什么等。為了激勵這些眾多主體積極行動，要明確獎罰制度:做到了如何獎勵，未完成如何責罰等。這些就是政策設計，可以形成一個政策系統(tǒng)。在這里，應特別突出中央政府的作用，只有“休養(yǎng)生息”是中央政府的決策而不是國家環(huán)保總局的部門意愿，休養(yǎng)生息才能成功，也只有在這時才有必要研究制訂所需的政策系統(tǒng)。
在這個政策系統(tǒng)中，環(huán)境經濟政策具有特別的意義。環(huán)境經濟政策是從經濟領域采取行動或國家利用經濟手段來調節(jié)人們行為從而產生有利于保護環(huán)境的結果的政策。從“經濟”二字的多重含義，可以認為環(huán)境經濟政策有兩種含義:一是指從經濟領域采取調整結構、更新技術等政策，產生對環(huán)境保護有利的結果。在這里，環(huán)境經濟政策是指以環(huán)境保護為目標的經濟發(fā)展政策。因此，在這個意義上環(huán)境經濟政策有時也表現為行政指令。二是指各級政府采取價格、利率、稅收、收費等金融、財政政策來調節(jié)全社會的生產和消費行為，產生對環(huán)境保護有利的結果。在這里，環(huán)境經濟政策是指環(huán)境保護的經濟手段，此時環(huán)境經濟政策也稱為環(huán)境經濟手段。一般情況下，人們在使用環(huán)境經濟政策這個概念時，若沒有具體指明，大多是指第二種含義。
從這里可以看出環(huán)境經濟政策具有兩個特點:長效性和可選擇性。長效性是指有些限定性的政策出臺以后，所涉及到的一些經濟行為便被長期或永久地禁止了，無論你付多少費都不可能獲得允許。例如國家考慮到造紙工業(yè)中小規(guī)模制漿工藝污染嚴重，難以治理，所以規(guī)定一定規(guī)模以下的紙漿項目不能建設，這是一個長期有效的規(guī)定，這類政策在上述第一種含義的環(huán)境經濟政策中體現較多�？蛇x擇性是指有些政策給予被調節(jié)對象一個有彈性的選擇邊界:你消耗環(huán)境多，你多付費，而不是斬釘截鐵地說你一點不能消耗環(huán)境，也不是毫無原則地說你可以任意消耗環(huán)境。這樣做的好處是使環(huán)境容量作為一種資源得到一定的利用并得到補償，收費水平越高，環(huán)境就越能配置在能獲取較高價值的經濟活動中，排污收費就是這樣的政策。這類政策在上述第二種含義的環(huán)境經濟政策中反映較多。
在讓江河湖泊休養(yǎng)生息中，這兩種含義的環(huán)境經濟政策都有重要作用。因為休養(yǎng)生息正是具有兩個特點:一是長期性，其目標是要經過20年或更長一段時間的努力，讓江河湖泊的水環(huán)境質量得到明顯改善，一些江河湖泊的生態(tài)系統(tǒng)進入良性循環(huán)，這就十分需要具有長效性特點的環(huán)境經濟政策來發(fā)揮作用。二是休養(yǎng)生息是一個復雜的利益調整過程，參與其中或它所涉及到的主體都是具有自覺選擇能力的人或組織，為了避免強烈的利益沖突帶來嚴重的社會后果，就需要具有彈性選擇邊界的環(huán)境經濟政策來緩沖矛盾。
休養(yǎng)生息的環(huán)境經濟政策
休養(yǎng)生息的環(huán)境經濟政策至少應包括環(huán)境準入、淘汰落后產能、全面污染防治及強化綜合手段和鼓勵公眾參與等方面
休養(yǎng)生息的主要對策是嚴格環(huán)境準入、淘汰落后產能、全面防治污染、強化綜合手段和鼓勵公眾參與。這些對策不僅在需要休養(yǎng)生息的地方適用，在其他地方也適用，但在需休養(yǎng)生息的地方，這些對策的強度要大于其他地方。
對于休養(yǎng)生息這個特定工作應該制訂和實施以下環(huán)境經濟政策。
在環(huán)境準入和淘汰落后產能方面，重點應研究制訂以下政策:(1)針對江河湖泊的不同情況分別提出休養(yǎng)生息的具體目標，用倒逼的辦法推算必須在哪個具體時段上減少哪些和減少多少污染產業(yè)(例如對湖泊而言重點在撤除排放氮磷的產業(yè))。(2)淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、平板玻璃、造紙、酒精、味精、檸檬酸等12個高耗能、高污染行業(yè)落后生產能力的具體經濟政策。(3)關閉或遷移企業(yè)后安置和補償企業(yè)員工的經濟政策等。
在全面防治污染方面，應重點研究制訂以下環(huán)境經濟政策:(1)中央和地方對于建設城市污水處理廠的投入政策，中央對地方進行資金支持的附加條件。(2)對污水處理廠污泥進行綜合利用或安全處置的經濟鼓勵政策。(3)城市對所轄農村村鎮(zhèn)建設污水處理設施的資金支持政策。(4)限制農民使用化肥農藥和鼓勵使用有機肥料的經濟政策。(5)流域內進行排污權交易的政策等。
在強化綜合手段和鼓勵公眾參與方面，應重點研究制訂以下保障和鼓勵政策:(1)各級政府財政支持休養(yǎng)生息的政策規(guī)定。(2)提高污水處理費和垃圾處置費的政策。(3)對重污染行業(yè)實行差別電價、階梯水價的政策。(4)跨區(qū)域流域污染賠償和環(huán)境補償政策。(5)排污費用于休養(yǎng)生息的特殊安排政策。(6)在休養(yǎng)生息區(qū)域內試行環(huán)境公益訴訟和索賠的政策等。
以上這些特殊的政策需求僅是根據目前提出的休養(yǎng)生息的對策而初步提到的。除了這一途徑外，更重要的是應該向各級政府和環(huán)保部門了解他們最需要什么樣的環(huán)境經濟政策，因為他們才是政策的真正需求者。因此，如果我們真正把休養(yǎng)生息作為一個必須實現的目標而不僅僅是一個良好的愿望，那么就制訂休養(yǎng)生息的政策特別是環(huán)境經濟政策開展一項系統(tǒng)的研究是十分必要的。這個政策系統(tǒng)中的很多行動(尤其是那些進行經濟結構調整的行動)都超出了一個部門所能操作的范圍，所以休養(yǎng)生息必須是中央政府的決策才能成功。
由此，提出兩點建議:一是一定要使“讓不堪重負的江河湖泊休養(yǎng)生息”成為國家決策而不是部門意愿。二是在國家決策的情況下，系統(tǒng)地開展關于休養(yǎng)生息的政策研究，提出較為完備和翔實的政策安排，特別是環(huán)境經濟政策。
“爾曹身與名俱滅，不廢江河萬古流”。詩圣杜甫當年為了維護國家的優(yōu)秀文化遺產而拂除功利，慨然命筆。今天我們借用他的名句，用以表達我們?yōu)榱嘶謴臀覈h(huán)境質量而不懼艱難、奮力前行的信念，激勵人們積極推進休養(yǎng)生息，維護江河湖泊秀麗長存。
已出臺的有利于休養(yǎng)生息的環(huán)境經濟政策
國家已經出臺的對于包括需休養(yǎng)生息的江河湖泊在內所有地方都適用的一些環(huán)境經濟政策。最近幾年國家出臺的一些與環(huán)境保護有關的產業(yè)政策和經濟政策可以在休養(yǎng)生息中作為政策來使用。這些政策主要有:
國務院《關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知》(2006年):關閉淘汰敞開式和生產能力低于1萬噸的小電石爐。
國家發(fā)改委、國家環(huán)保總局等7部委《關于推進鐵合金行業(yè)加快結構調整的通知》(2006年):禁止新建25000千伏安以下鐵合金礦熱電爐項目。
國家發(fā)改委、國家環(huán)�？偩值�7部委《關于加快電石行業(yè)結構調整有關意見的通知》(2006年):徹底關閉和淘汰5000千伏安以下(1萬噸/年以下)電石爐及開放式電石爐、排放不達標的電石爐。
財政部、國家環(huán)�？偩帧蛾P于環(huán)境標志產品政府采購實施的意見》(2006年):優(yōu)先采購環(huán)境標志產品。我國第一份政府采購“綠色清單”共涉及輕型汽車等14大類近千種產品。
國家確立的公共財政預算安排的優(yōu)先領域是:污染防治、生態(tài)保護、資源管理和國家安全等。
國家和地方公共財政支持的重點項目是:能源和重要礦產資源地質勘察，生態(tài)環(huán)境保護與修復，環(huán)境污染治理，節(jié)能節(jié)水節(jié)地，循環(huán)經濟示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設施等。
在經濟手段的環(huán)境經濟政策方面，已在實施的國家有關政策也是休養(yǎng)生息行動中可以采取的。例如:
國家發(fā)改委等《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》(2006年):如果企業(yè)摻加不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐等其他廢渣(不包括高爐水渣)生產的建材產品，企業(yè)利用廢液(渣)生產的黃金白銀，廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資，國家將給予免征增值稅的優(yōu)惠。企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的，可在5年內減征或者免征所得稅。企業(yè)利用本企業(yè)外的大宗煤矸石、爐渣、粉煤灰作為主要原料生產建材產品的所得，自生產經營之日起，免征所得稅5年。為處理利用其他企業(yè)廢棄的，在《資源綜合利用目錄》內的資源而新辦的企業(yè)，可減征或者免征所得稅一年。
財政部、國家稅務總局對我國現行消費稅的稅目、稅率及相關政策進行調整的通知(2006年):新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板等稅目。
財政部等5部委《關于調整部分商品出口退稅率和增補加工貿易禁止類商品目錄的通知》(2006年):對2831項商品的出口退稅率進行了調整，抬高了“兩高一資”產品的出口門檻。
中國人民銀行《關于改進和加強節(jié)能環(huán)保領域金融服務工作的指導性意見》(2007年):金融機構合理配置信貸資源，推進產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級。
國家環(huán)�？偩�、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》(2007年):對不符合產業(yè)政策和環(huán)境違法的企業(yè)和項目進行信貸控制。
《國務院節(jié)能減排綜合性工作方案》(2007年)規(guī)定:
――城市污水處理設施和配套管網建設的責任主體是地方政府，在實行城市污水處理費最低收費標準的前提下，國家對重點建設項目給予必要的支持。
――完善電力峰谷分時電價辦法，降低小火電價格，實施有利于煙氣脫硫的電價政策。鼓勵可再生能源發(fā)電以及利用余熱余壓、煤矸石和城市垃圾發(fā)電，實行相應的電價政策。
――加快推行階梯式水價、超計劃超定額用水加價制度，對國家產業(yè)政策明確的限制類、淘汰類高耗水企業(yè)實施懲罰性水價。
――全面開征城市污水處理費并提高收費標準，噸水平均收費標準原則上不低于0.8元。提高垃圾處理收費標準，改進征收方式。
――進一步加大財政基本建設投資向節(jié)能環(huán)保項目的傾斜力度。健全礦產資源有償使用制度，改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制。開展跨流域生態(tài)補償試點工作。抓緊制訂節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)保產品(設備、技術)目錄及相應稅收優(yōu)惠政策。
――實行節(jié)能環(huán)保項目減免企業(yè)所得稅及節(jié)能環(huán)保專用設備投資抵免企業(yè)所得稅政策。對節(jié)能減排設備投資給予增值稅進項稅抵扣。
――抓緊出臺資源稅改革方案，改進計征方式，提高稅賦水平。適時出臺燃油稅。研究開征環(huán)境稅。研究促進新能源發(fā)展的稅收政策。實行鼓勵先進節(jié)能環(huán)保技術設備進口的稅收優(yōu)惠政策。
――鼓勵和引導金融機構加大對循環(huán)經濟、環(huán)境保護及節(jié)能減排技術改造項目的信貸支持，優(yōu)先為符合條件的節(jié)能減排項目、循環(huán)經濟項目提供直接融資服務。
――研究建立環(huán)境污染責任保險制度。環(huán)保部門與金融部門建立環(huán)境信息通報制度，將企業(yè)環(huán)境違法信息納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)。
