目前，我國(guó)鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高20%左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國(guó)外先進(jìn)水平低20%以上；木材綜合利用率為60%，比國(guó)外先進(jìn)水平低20%。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國(guó)外先進(jìn)水平也低很多。
上面這一組數(shù)據(jù)，讓人們?cè)谛牢课覈?guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也清醒地認(rèn)識(shí)到：我們付出了很大的資源和環(huán)境代價(jià)�！斑@些問題嚴(yán)重制約了我國(guó)未來的發(fā)展，亟待通過推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)加以解決�！睍r(shí)任全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員的馮之浚受國(guó)務(wù)院委托，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上作循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案說明時(shí)指出，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟新的資源，有效減少污染物排放，有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。
審議過程中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案更名為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案，并于8月29日在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上獲得通過。這部將于2009年1月1日起施行的法律，以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了一系列重大的制度安排。
堅(jiān)持減量化優(yōu)先原則
西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法堅(jiān)持了減量化優(yōu)先的原則，在總則中明確規(guī)定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實(shí)施。
馮之浚表示，這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。
除了這一原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法還著力解決能耗高、污染重、影響我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，對(duì)主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，明確提出節(jié)能減排的約束性要求；通過制定一系列激勵(lì)政策，支持和推動(dòng)企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。
建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度
循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國(guó)家對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評(píng)價(jià)考核并實(shí)施鼓勵(lì)、限制或禁止措施的重要依據(jù)。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度作了規(guī)定：首先要求縣級(jí)以上人民政府編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門編制環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。其次規(guī)定了編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的程序，同時(shí)明確提出規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標(biāo)。
建立總量調(diào)控制度
“當(dāng)前，一些地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上，對(duì)這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施�！瘪T之浚說。
為推動(dòng)各地和企業(yè)按照國(guó)家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，積極主動(dòng)地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟(jì)措施，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上級(jí)人民政府下達(dá)的本行政區(qū)域主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展�！辈⒁笮陆�、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，必須符合本行政區(qū)域總量控制指標(biāo)的要求。
建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度
在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對(duì)產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任。
“生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)對(duì)其設(shè)計(jì)也提出了更高的要求�！瘪T之浚說，這種生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在一些國(guó)家立法中得到了確立，并經(jīng)實(shí)踐證明具有積極意義。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法區(qū)分不同情況，對(duì)生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任作了明確規(guī)定。
對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)管理
目前，我國(guó)正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。
“為了保證節(jié)能減排的各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理是十分必要的�！瘪T之浚表示，抓住了這些重點(diǎn)企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關(guān)鍵。
為此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定，國(guó)家對(duì)鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費(fèi)量、用水量超過國(guó)家規(guī)定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監(jiān)督管理制度。
強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)
產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，對(duì)淘汰落后技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，指導(dǎo)市場(chǎng)準(zhǔn)入也有重要作用。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在總則中強(qiáng)調(diào)：國(guó)家制定產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。同時(shí)在“減量化”一章中規(guī)定，國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門，定期發(fā)布鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄。禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售列入淘汰名錄的設(shè)備、材料和產(chǎn)品，禁止使用列入淘汰名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備和材料。
建立合理的激勵(lì)機(jī)制
促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠行政強(qiáng)制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵(lì)他們走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法專設(shè)第五章，對(duì)激勵(lì)措施作了比較具體的規(guī)定，主要包括：設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金；對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政支持；對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠；對(duì)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行投資傾斜；實(shí)行有利于資源節(jié)約和合理利用的價(jià)格政策等。
90項(xiàng)法規(guī)規(guī)章護(hù)航
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)涵蓋了全部生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過程中的減量化、再利用、資源化活動(dòng)，涉及各行各業(yè)和眾多領(lǐng)域，因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)施更需要相關(guān)法規(guī)的配套。
目前，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門正在組織制定或修訂26項(xiàng)有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章，連同已制定正在實(shí)施的64項(xiàng)，共有90項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃為循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)施保駕護(hù)航。
早在上世紀(jì)50年代到70年代，我國(guó)就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實(shí)施了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署推動(dòng)的清潔生產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃，并制定了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》等規(guī)范性文件。進(jìn)入21世紀(jì)以來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作得到強(qiáng)化。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)制定清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分———清潔生產(chǎn)作了比較全面的規(guī)范。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更加明確的政策依據(jù)。
馮之浚介紹，近年來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與各省區(qū)市和重點(diǎn)企業(yè)簽訂了能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，實(shí)施了重點(diǎn)節(jié)能和環(huán)保工程，會(huì)同有關(guān)省市開展了循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。部分省區(qū)市制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見，并編制了規(guī)劃、制定了實(shí)施方案。
為配合循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定工作，目前國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門正在組織制定或修訂有關(guān)配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括：廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例、循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關(guān)于促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)價(jià)格機(jī)制的意見以及涉及節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、礦產(chǎn)資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
此外，還有300多項(xiàng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)列入了編制計(jì)劃。馮之浚表示，這些配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，將大大增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的可操作性。
