作為建設生態(tài)文明、美麗中國的重要制度保障，國家將繼續(xù)擴大生態(tài)補償機制試點。
“在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的公共制度安排�！痹诮张e行的十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史如此強調(diào)生態(tài)補償?shù)囊饬x。
在此次會議上，徐紹史表示，未來將繼續(xù)擴大生態(tài)補償?shù)脑圏c范圍，并建立生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹瘷C制。本報獲悉，發(fā)改委已經(jīng)會同有關部門起草了《關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補償條例》草稿，初步提出了建立生態(tài)補償機制的總體思路和政策措施。
“由于生態(tài)補償涉及的范圍很廣，利益關系錯綜復雜，所以《意見》和《條例》進展相對很慢�！杯h(huán)保部南京環(huán)境科學研究所所長高吉喜對本報分析，希望國家盡快立法進程。
生態(tài)補償仍存五大問題
據(jù)統(tǒng)計，中央財政安排的生態(tài)補償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計約2500億元。盡管如此，但生態(tài)補償還存在五大問題。
在徐紹史看來，首先生態(tài)補償作為的力度依然不夠，主要表現(xiàn)在四個方面：一是補償范圍偏窄�，F(xiàn)有生態(tài)補償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補償尚未納入工作范疇。二是補償標準普遍偏低。三是補償資金來源渠道和補償方式單一。補償資金主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。除資金補助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓等補償方式未得到應有的重視。四是補償資金支付和管理辦法不完善。
同時，生態(tài)補償?shù)呐涮谆A性制度需要加快完善。徐紹史介紹，明確生態(tài)補償主體、對象及其服務價值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提，產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約生態(tài)補償機制的建立。例如，集體林權(quán)制度改革需提高發(fā)證率和到戶率;全國還有近四分之一草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權(quán)屬不明晰，草原與林地權(quán)屬存在較多爭議。
“部分省級主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布，省級生態(tài)功能區(qū)劃和功能定位需加快明確，為落實生態(tài)補償提供基礎�！毙旖B史介紹，同時基礎工作和技術(shù)支撐不到位。生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設滯后。
第三，保護者和受益者的權(quán)責落實不到位。對生態(tài)保護者合理補償和責任都存在不到位的問題，生態(tài)受益者履行補償義務的意識不強，開發(fā)者生態(tài)保護義務履行不到位。
再者，多元化補償方式尚未形成。根據(jù)徐紹史介紹，在中央直接轉(zhuǎn)移支付這種縱向補償外，近一些地方開展的橫向生態(tài)補償實踐仍處于探索過程中，實施效果還有待觀察，一些有條件的地方還尚未實施。
他分析，橫向生態(tài)補償發(fā)展不足的主要原因是，在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)和政策
規(guī)范;開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證過程中，制約了生態(tài)補償資金籌集。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補償方式仍處于探索階段。
此外，目前，我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。
明確未來試點范圍
對應上述問題，從國務院的下一步舉措中，有些瓶頸難題或?qū)⑵祁}。首先是央地分工得到明確。
徐紹史表示，未來國家進一步明確受益者和保護者的權(quán)責。生態(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級人民政府。
在央地責任分工上，中央政府主要負責國家重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補償;地方各級政府主要負責本轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補償。
“所謂重要生態(tài)區(qū)域，主要是指自然保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的地區(qū)�！备呒矊Ρ緢蠼忉�，其中集中飲用水源地與流域有些重疊之處，跨省的集中飲用水源地中央政府也要承擔一定的責任。
同時，國家也將進一步擴大生態(tài)補償?shù)脑圏c。即在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開展流域和水資源生態(tài)補償試點，在水土流失嚴重地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)開展水生態(tài)補償試點。推進祁連山等7個生態(tài)補償示范區(qū)建設。
在天津、山東、浙江、福建、廣東等省份開展海洋生態(tài)補償試點;在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護補助試點;在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等省份的生態(tài)脆弱區(qū)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償試點;在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復墾示范區(qū);在具備條件的地區(qū)開展耕地及土壤生態(tài)補償試點;在云南、四川、貴州、新疆等省份開展風景名勝區(qū)生態(tài)補償試點。
此外，徐紹史還提出，國家擬將生態(tài)補償工作成效納入地方政府績效考核。
