集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村的“第三次變革”。當(dāng)前，改革已完成初級(jí)階段任務(wù)，使林業(yè)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和新的投資熱點(diǎn)。然而，真正的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)才剛剛到來(lái)。下一步，如何繼續(xù)落實(shí)家庭承包經(jīng)營(yíng)政策，健全林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度，妥善解決歷史遺留問題，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大科技支撐與服務(wù)，都是改革需要探索的緊迫問題。
30年前，一場(chǎng)由農(nóng)民發(fā)起的耕地包產(chǎn)到戶的運(yùn)動(dòng)在中國(guó)掀起了土地革命，極大地解放和發(fā)展了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)力。30年后的今天，一場(chǎng)仍然源于農(nóng)村的集體林權(quán)制度改革(以下簡(jiǎn)稱林權(quán)改革)再次席卷中國(guó)大地，意味著中國(guó)農(nóng)村的林地生產(chǎn)力將面臨又一次解放和發(fā)展。
2008年6月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，將集體林地通過家庭承包落實(shí)到戶，承包期70年，期滿可以繼續(xù)承包，并通過配套改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理、放活農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)農(nóng)民的處置權(quán)和收益權(quán)，使廣大農(nóng)民真正成為林地的經(jīng)營(yíng)主體。
記者從日前在京召開的林權(quán)改革國(guó)際研討會(huì)上了解到，目前，全國(guó)森林面積為1.95億公頃(合29.25億畝)，林權(quán)改革已完成林地勘界19.7億畝，約有15億多畝林地完成確權(quán)到戶及林權(quán)證發(fā)放。福建、江西、遼寧、浙江、云南、河北等12個(gè)省(市)基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的集體林權(quán)制度改革任務(wù)，其他省(區(qū)、市)正在全面推進(jìn)。
國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)張建龍?jiān)谠撗杏憰?huì)上指出，中國(guó)林權(quán)改革的主體工作已大致完成，但未來(lái)改革任務(wù)仍然艱巨，特別是明晰產(chǎn)權(quán)，僅是林權(quán)改革的基礎(chǔ)性工作，林地均臨到戶后，林業(yè)如何創(chuàng)新管理、經(jīng)營(yíng)與服務(wù)等問題亟待探索。
此次研討會(huì)由國(guó)家林業(yè)局、美國(guó)產(chǎn)權(quán)與資源組織共同主辦，北京大學(xué)承辦。會(huì)議旨在進(jìn)一步加強(qiáng)各國(guó)林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)交流與合作，來(lái)自中國(guó)、美國(guó)、加拿大、巴西、印度尼西亞、墨西哥、瑞典、老撾、泰國(guó)、越南等國(guó)家的官員、學(xué)者，相關(guān)國(guó)際組織代表，16個(gè)省林業(yè)廳及相關(guān)市縣從事集體林權(quán)改革的領(lǐng)導(dǎo)專家參加了研討會(huì)。
會(huì)議分別就集體林權(quán)制度改革、亞洲林權(quán)制度轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)、亞洲實(shí)施REDD(減少因毀林及森林退化導(dǎo)致的碳排放)計(jì)劃的進(jìn)展與林權(quán)改革的關(guān)系、社區(qū)林權(quán)安全面臨的新挑戰(zhàn)、亞洲地區(qū)開展林權(quán)合作的途徑等專題展開討論。
會(huì)議指出，中國(guó)林業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，當(dāng)前正面臨清晰產(chǎn)權(quán)、應(yīng)對(duì)氣候變化(森林固碳)、可持續(xù)發(fā)展三大難題。
林權(quán)改革曾幾度擱淺
中國(guó)林地所有權(quán)分為國(guó)有林地(約占40%)與集體林地(占60%)。在鄉(xiāng)村基層組織中，村民小組是集體林權(quán)所有者的主體。
為調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，我國(guó)于上世紀(jì)80年代初曾經(jīng)嘗試進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，但并不成功。
國(guó)家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司司長(zhǎng)張蕾在會(huì)上介紹，當(dāng)時(shí)的主要困惑在于：把權(quán)力下放到農(nóng)民手中，然后應(yīng)該怎么管？管理的滯后是改革收效甚微的因素之一。同時(shí)，市場(chǎng)逐步放開下的木材價(jià)格由統(tǒng)購(gòu)價(jià)變?yōu)槭袌?chǎng)定價(jià)，帶動(dòng)價(jià)格迅速上漲，誘使農(nóng)民得到林地后往往砍伐林木變現(xiàn)，導(dǎo)致森林資源受到較大影響。
為此，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革被迫擱淺。
盡管此后我國(guó)林權(quán)改革不斷摸索前行，但幾經(jīng)跋涉最終還是回到當(dāng)初的癥結(jié)問題上，即產(chǎn)權(quán)問題不解決，林業(yè)發(fā)展將無(wú)從談起。
此間，國(guó)家甚至采取強(qiáng)硬措施，把林業(yè)發(fā)展與地方考核掛鉤，不造林，地方官員就有免職之虞。
1998年開始，我國(guó)林業(yè)掀起一股投資熱，當(dāng)時(shí)一年幾百億元的投資相當(dāng)于前幾十年的投資總和。同時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)了天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙等重大林業(yè)工程。
不可否認(rèn)，無(wú)論是上世紀(jì)80年代的行政命令階段還是90年代的大規(guī)模投資階段，都在一定程度上對(duì)中國(guó)林業(yè)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。前者實(shí)現(xiàn)了我國(guó)林業(yè)面積和森林蓄積量的“雙增長(zhǎng)”，后者則極大推動(dòng)了林業(yè)的發(fā)展速度。
然而，林業(yè)改革的步伐依然躑躅，一些極端事件也反映出，農(nóng)民的積極性仍未充分調(diào)動(dòng)。
假設(shè)山林起火，只要不殃及自己，不乏部分人會(huì)樂觀其變、袖手旁觀，原因就在于沒有明確產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體。
“產(chǎn)權(quán)不落實(shí)，林業(yè)管護(hù)就失去依托，更難以聚集社會(huì)資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素。此外，經(jīng)營(yíng)機(jī)制僵硬、利益分配不合理，也是長(zhǎng)期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題。”張蕾說(shuō)。
2003年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》發(fā)布，標(biāo)志著新一輪林權(quán)改革起步。2008年，在福建、江西、浙江、遼寧、云南等省率先試點(diǎn)并取得顯著成效后，集體林權(quán)制度改革迅速在全國(guó)鋪開。
此輪改革的核心內(nèi)容被凝練為“山定權(quán)、樹定根、人定心”。
美國(guó)產(chǎn)權(quán)與資源組織總裁安蒂懷特在會(huì)上表示，中國(guó)林權(quán)改革規(guī)模宏大，體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家政府的政治勇氣，也為全球林業(yè)在扶貧、碳捕獲等方面提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。但中國(guó)也面臨貧困、腐敗、非法砍伐等林業(yè)發(fā)展的世界性痼疾。
10年前，安蒂懷特曾到訪中國(guó)，參加在安徽黃山舉辦的一個(gè)林業(yè)發(fā)展會(huì)議。他曾提議在中國(guó)召開林權(quán)改革的國(guó)際性會(huì)議，并獲得中方的積極響應(yīng)。
“林權(quán)改革最大的目標(biāo)是讓林區(qū)人民受益，獲得應(yīng)有的公民權(quán)。”如今，安蒂懷特再次呼吁，“盡快行動(dòng)起來(lái)，幫助當(dāng)?shù)孛癖娎昧謽I(yè)資源脫貧致富，實(shí)現(xiàn)林業(yè)與經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展�！�
成效初步顯現(xiàn)
我國(guó)政府高度重視林業(yè)發(fā)展，賦予林業(yè)部門建設(shè)和保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、改善和治理荒漠生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)和發(fā)展生物多樣性等重要職能。
2009年召開的中央林業(yè)工作會(huì)議明確提出，把發(fā)展林業(yè)作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措，為我國(guó)林業(yè)發(fā)展指明了方向。
由于國(guó)情、林情不同，林權(quán)改革在不同的國(guó)家體現(xiàn)出不同的形式。一些國(guó)家雖然沒有進(jìn)行林權(quán)改革，但也在積極推進(jìn)社區(qū)林業(yè)發(fā)展，兩者在本質(zhì)上其實(shí)并無(wú)太大差別。
社區(qū)林業(yè)一般是在林業(yè)所有制不發(fā)生變化的情況下，讓當(dāng)?shù)鼐用裨诹值刂虚_展相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并獲得一定收益，這樣既保證了森林資源和林業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，又增加了百姓的收入，更密切了居民與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系。
中國(guó)集體林權(quán)制度改革的核心也在于讓生活在林地、土地、沙地、荒山荒地的人群有利用這些資源的權(quán)利，在通過林業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等實(shí)現(xiàn)個(gè)人及社會(huì)財(cái)富的增加的同時(shí)，保證林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
張建龍表示，幾十年來(lái)，我國(guó)一直在探索林業(yè)發(fā)展出路，但產(chǎn)權(quán)問題、發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力問題始終難以解決。此次林權(quán)改革通過農(nóng)民群眾廣泛參與、自主決策，既解決了關(guān)系切身利益的林地權(quán)屬和利益分配問題，也化解了長(zhǎng)期存在的歷史遺留問題和矛盾糾紛，營(yíng)造了農(nóng)村社會(huì)的和諧氛圍。
另外，通過改革，還促使多項(xiàng)公共財(cái)政扶持和金融支持制度的建立以及管理體制的改革，催生了多種新型林業(yè)轉(zhuǎn)移合作組織的建立，再次激發(fā)了億萬(wàn)農(nóng)民在山區(qū)、沙區(qū)的創(chuàng)業(yè)熱情，堪稱是對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的又一次大解放。
據(jù)介紹，近10年來(lái)，中國(guó)采取積極措施防止毀林和森林退化，大力發(fā)展植樹造林，確保森林資源不斷增加。截至今年6月，我國(guó)人工林面積已達(dá)6200萬(wàn)公頃，蓄積19.61億立方米，繼續(xù)保持世界首位。森林覆蓋率已由新中國(guó)成立初期的8.6%增加到目前的20.36%，全國(guó)森林面積增加到1.95億公頃，活立木總蓄積增加到149.13億立方米。每年可凈增加吸收二氧化碳當(dāng)量約6億～9億噸。
集體林權(quán)制度改革成效明顯，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。到2020年,我國(guó)森林面積將比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量將增加13億立方米。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)家將在植樹造林、森林撫育等方面繼續(xù)加大投入力度。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)林業(yè)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，北京大學(xué)環(huán)境管理系教授徐晉濤在會(huì)上指出，其中受益于此輪林權(quán)改革成分的有多少，目前仍待科學(xué)研究與分析。
徐晉濤在由其負(fù)責(zé)的由歐盟資助的“集體林權(quán)改革進(jìn)程和績(jī)效分析”的項(xiàng)目研究中得出上述結(jié)論。
“林權(quán)改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，變數(shù)很多，比如林改后有些地方造林?jǐn)?shù)量和砍伐數(shù)量都明顯增長(zhǎng)，因此還難以判斷哪些是林改帶來(lái)的直接效益�！毙鞎x濤說(shuō)。
特別是針對(duì)林改對(duì)非農(nóng)就業(yè)影響的研究，徐晉濤試圖揭示林改對(duì)農(nóng)民行為的改變(如就業(yè))。但研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民分到林地后或者以林地經(jīng)營(yíng)為生存手段，或者更放心地外出打工、轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，兩種情況同時(shí)存在。因此，林改對(duì)促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的影響并不顯著。
徐晉濤對(duì)《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者表示，相比林改對(duì)非農(nóng)就業(yè)的影響，反而是教育水平影響更明顯。即家庭成員中高學(xué)歷多的，分到林地后更傾向于自主創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。因此，針對(duì)林改的績(jī)效研究有必要不斷深入下去。
農(nóng)民自己說(shuō)了算
林權(quán)改革的主要做法首先是把林地均分到農(nóng)戶，讓農(nóng)戶得到邊界明晰、可以使用的林地，做到耕者有其山，同時(shí)堅(jiān)持權(quán)利平等的原則，即人人享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
產(chǎn)權(quán)到戶后，還要放活林業(yè)經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)民擁有采伐、造林、銷售等經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。其中，林權(quán)可交易以及交易方式的豐富為林業(yè)融資和經(jīng)營(yíng)帶來(lái)活力。林權(quán)可以通過專業(yè)平臺(tái)進(jìn)行交易，或作為合作合資條件，或用于抵押貸款，同時(shí)林產(chǎn)品市場(chǎng)完全開放。
為保障林改進(jìn)程，國(guó)家不斷加強(qiáng)政策支持，以森林保險(xiǎn)為例，全國(guó)已有25個(gè)省(區(qū)、市)開展此項(xiàng)金融政策服務(wù)，其中有6個(gè)省受到中央財(cái)政的直接資助。
目前全國(guó)已建立林業(yè)專業(yè)合作組織4.5萬(wàn)多個(gè)，初步搭建起社會(huì)化的服務(wù)體系。
從調(diào)查摸底，到制定方案，再到方案的落實(shí)，都由農(nóng)民主導(dǎo)完成�！霸谥饕绦蛏�，就是要讓農(nóng)民自己說(shuō)了算�！睆埨俦硎荆跋鄳�(yīng)地，政府應(yīng)該加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，根據(jù)農(nóng)民的需要提供服務(wù)�！�
據(jù)介紹，截至2009年，全國(guó)已有七成以上的集體林地完成林改，確權(quán)林地1億公頃，發(fā)放林權(quán)證6400多萬(wàn)本。
林權(quán)改革使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性空前高漲，農(nóng)民收入明顯增加，資金等生產(chǎn)要素加快向林業(yè)流動(dòng)，除此以外還促進(jìn)了基層政權(quán)的穩(wěn)定，特別一些長(zhǎng)期存在的林權(quán)糾紛的解決，保證了地方社會(huì)的和諧。
林業(yè)大省浙江現(xiàn)有林地面積9900多萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)60.9%，2009年全省林業(yè)產(chǎn)值達(dá)1576億元，農(nóng)民人均年收入超過1萬(wàn)元，其中山區(qū)農(nóng)民收入50%以上來(lái)自林業(yè)。
浙江省林業(yè)廳副巡視員藍(lán)曉光在會(huì)上介紹，浙江在森林林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，通過出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各種社會(huì)主體以承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)，目前已完成流轉(zhuǎn)面積1350萬(wàn)畝。
其中，通過國(guó)家贖買方式，在不改變林地用途、不低于當(dāng)?shù)亓值卣髡佳a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、妥善安置所屬農(nóng)民的基礎(chǔ)上，解決了會(huì)稽山度假區(qū)的林權(quán)問題。通過租賃方式，以每年每畝35元的價(jià)格，把開化古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的2萬(wàn)多畝集體林租給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，達(dá)到了保護(hù)資源與農(nóng)民增收的雙重效果。
廣西梧州市藤縣縣長(zhǎng)黃東明告訴《科學(xué)時(shí)報(bào)》記者，藤縣擁有林地450多萬(wàn)畝，林改之前，由于沒有建立相應(yīng)的融資機(jī)制，農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)缺乏資金，規(guī)模小，速度慢；林改之后特別是到今年上半年，改革效果開始顯現(xiàn)�？h里主抓了36個(gè)居龍頭地位的林下經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)，以此帶動(dòng)全縣林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
藤縣林下經(jīng)濟(jì)主要采取套種一些藥材、菌類等品種，還發(fā)展林下養(yǎng)雞、養(yǎng)魚、養(yǎng)蜂等立體養(yǎng)殖體系，當(dāng)?shù)氐娜S雞和蜂糖較為知名。
此外，龍頭企業(yè)把林農(nóng)的土地租過來(lái)，整合資源進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。龍頭企業(yè)有資金、技術(shù)和市場(chǎng)，農(nóng)戶則可以參與生產(chǎn)，或以入股的形式參與分紅。
據(jù)介紹，2009年該縣林下經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)到4億多元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的16.4%。林農(nóng)人均純收入由林改前的3785元提高到4065元。
面臨新挑戰(zhàn)
林權(quán)改革調(diào)動(dòng)了林區(qū)農(nóng)民的積極性，密切了農(nóng)民與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系，但也面臨新的挑戰(zhàn)，特別是集體林權(quán)制度的創(chuàng)新程度，決定了未來(lái)改革的成功與否。
例如，農(nóng)民得到林地后，需要資金、保險(xiǎn)、技術(shù)、市場(chǎng)等服務(wù)以及采伐改革盡快到位，目前全國(guó)僅有160多個(gè)縣開展了森林采伐改革試點(diǎn)，相關(guān)改革政策及服務(wù)措施的完善與鋪開仍需假以時(shí)日。
張蕾表示，當(dāng)前林權(quán)改革在承包到戶的問題上依然任務(wù)艱巨。同時(shí)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)需要規(guī)�；�，新的林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)才剛剛起步，搞活林業(yè)經(jīng)營(yíng)及農(nóng)民致富等方面仍在探索。
據(jù)介紹，此輪改革以來(lái)，全國(guó)已解決林權(quán)糾紛70多萬(wàn)起，仍遺留一些尚未解決的問題。如何在保證社會(huì)和諧的前提下妥善處理剩余的歷史遺留問題，既是對(duì)改革本身的考驗(yàn)，也是對(duì)政府執(zhí)政能力的考驗(yàn)。
黃東明認(rèn)為，林改涉及千家萬(wàn)戶，因?yàn)闅v史原因藤縣有些林地界限仍然不明確，如果確權(quán)不準(zhǔn)確，即使發(fā)了林權(quán)證，也難避免村民糾紛、上訪的情況發(fā)生。這個(gè)基礎(chǔ)性工作一定要做足、做細(xì)、做準(zhǔn)。
“剩余的未確權(quán)的林地也是較復(fù)雜的地塊，更需要扎實(shí)工作，哪怕慢一點(diǎn)，也要爭(zhēng)取妥善解決這些遺留問題�！秉S東明說(shuō)。
更為重要的是，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度及規(guī)模還有待進(jìn)一步提升。諸如木材機(jī)械加工、林紙一體化等林業(yè)工業(yè)和動(dòng)植物、森林食品、藥材、森林旅游等林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)發(fā)揮林業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的作用非常顯著。
廣為熟知的浙江湖州安吉縣，依靠“一根翠竹撐起一方經(jīng)濟(jì)”，通過大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富，僅竹產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值就達(dá)100多億元。
不砍樹也能富。有些地方用活林地，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，養(yǎng)殖各種畜禽，種植各種藥材，興旅游，以帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。
已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，搞活林業(yè)經(jīng)營(yíng)、大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，才是實(shí)現(xiàn)林權(quán)改革目標(biāo)的最終途徑，而如何在“活”上做文章，中國(guó)仍需探索。
